A ONU é insubstituível
Humberto Braga

No nosso tempo, devemos distinguir dois tipos de guerra possíveis: a termonuclear, entre as duas superpotências - de vez que subsiste a bipolaridade no plano militar -, e a convencional, localizada num continente ou região, e a que poderemos chamar de secundária. É interessante assinalar que, nunca, num determinado período histórico, houve tão grande número desses conflitos "menores" do que nos anos posteriores à II Guerra Mundial. Isso não aconteceu por acaso. Como bem observam alguns autores, é exatamente a dificuldade de travar o conflito magno, a necessidade de contornar esse aterrador escolho, que leva à válvula de escape desses dramas secundários, frequentemente protagonizados por aliados das superpotências. Na frase da Chatelet, o equilíbrio do terror resulta na disseminação do massacre.
Que podem fazer as Nações Unidas para impedir esses dois tipos de guerra? Antes de responder com a prova empírica fornecida pela História, convém fazer algumas observações sobre a ONU e a sua principal finalidade. Ela, tal como o fora antes a Sociedade das Nações, representa uma inovação histórica, uma novidade típica do século XX. Até 1914, não era objeto de preocupação dos homens de Estado a proibição e muito menos a criminalização da guerra. Até a I Guerra Mundial, o direito internacional, longe de banir os conflitos armados, regulamentava-os. Filósofos discorreram sobre guerras justas e injustas, Kant escreveu sobre a paz perpétua, diplomatas e estadistas tentaram prevenir os choques sangrentos, através da balança de poder, equilíbrio europeu, etc, mas nenhum governo sugeria considerar-se a guerra ilegal, proscrevê-Ia juridicamente de vez que declará-la era um atributo indeclinável da soberania do Estado. O direito internacional, cujo caráter é sui seneris, pois, como bem disse Quincy Wright, é um sistema de coordenação e não de subordinação, pôde dispor sobre grande número de relações entre os Estados, mas não conseguiu nenhuma eficácia na prevenção da guerra. Essa magna questão foi sempre considerada de natureza política. Podia-se juridicamente conceber um só Estado impor sua autoridade legal a todos os outros. A paz imperial, sonho de todos os Césares, não era antijurídica.
Foram as hecatombes do século XX que exigiram novo direito internacional. Qual, então, deveria ser a sua base normativa? Ela teria de ser, principalmente, a do respeito aos tratados em vigor. Conhece-se a famosa máxima: Pacta sunt servanda, os tratados devem ser cumpridos. Ocorre, todavia, que eles, de um modo geral, tiveram sua origem menos no entendimento e no acordo mútuos do que na imposição dos vencedores ou dos poderosos. Não expressam a justiça e sim uma determinada correlação de forças. Isso também ocorre no direito interno (sobretudo no direito constitucional), mas de forma atenuada e velada, pela ação do tempo. Assim, o direito internacional tende a tomar-se inevitavelmente conservador e vela pela paz, sem poder invocar, sempre, a Justiça em sua defesa. Isso demonstra que a paz pode ser um valor moralmente neutro. É possível, e muitas vezes provável, a paz injusta.
É bem verdade que a ONU não é tão apegada aos tratados quanto o era a Sociedade das Nações. Ela admite a sua revisão ou derrogação, mediante acordo ou arbitramento. Seu propósito principal não consiste na defesa dos pactos e sim em compelir os Estados-membros a renunciarem ao recurso da guerra na resolução de seus conflitos.
Todavia, como bem observou Raymond Aron, há um grande complicador no nosso tempo, que é a heterogeneidade do moderno sistema internacional. As potências que integraram a Santa Aliança, após a queda de Napoleão, ou as que se lançaram no cruento prélio de destruição e de extermínio de 1914-18, compunham sistemas internacionais muito mais homogêneos, do ponto de vista ideológico, social, econômico e cultura, do que o de agora. Havia mais semelhança ou pontos de contacto entre os Estados Unidos e a Rússia czarista do que entre estes mesmos Estados Unidos e a União Soviética. Nenhum governo se propunha, oculta ou abertamente, destruir o regime de um país potencialmente inimigo. Essa circunstância faz incomparavelmente mais difícil o entendimento, em nossos dias.
Entretanto, o obstáculo insuperável à ação da ONU é a existência dos Estados nacionais soberanos. Muito se tem escrito sobre o anacronismo deles, sem que seja perceptível a sua extinção. Isso tem desqualificado a ONU, quer como núcleo de um futuro governo mundial, quer como possível tribunal de jurisdição e autoridades supranacionais.
Dois princípios prevaleceram na Carta das Nações Unidas e que, na prática, logo foram frontalmente contraditados. O princípio da igualdade dos Estados e o da não ingerência nos assuntos internos dos países membros. O primeiro representou um grande passo democrático, mas não logrou reduzir a área de ação das grandes potências, como a atesta o privilégio do veto concedido aos membros permanentes do Conselho de Segurança. Mas o veto é apenas o símbolo de uma realidade expressa na questão: quem controla as superpotências, das quais dependem a guerra nuclear e, também, a quase totalidade das guerras secundárias?
A ONU não logrou definir a agressão, mas o conceito de guerra por ela adotado pode formular-se como conflito armado entre tropas regulares de Estados soberanos. O conceito é limitado, mas visou impedir que, pelas muitas modalidades de agressão, se viesse a concluir que a guerra só inexistiria quando reinasse a paz perfeita. Clausewitz definiu a guerra como a continuação da política por outros meios. Uma concepção ampla de agressão levaria à inversão da definição clausewitziana: a política seria a continuação da guerra por outros meios.
Por conseguinte, as guerrilhas organizadas no estrangeiro não constituem agressão, segundo a Carta da ONU. Mas essa própria Carta, que veda a ingerência nos assuntos internos dos países membros, admite a intervenção militar num Estado se ela for solicitada pelo seu governo legal. Foi o caso da intervenção dos americanos no Líbano, em 1958. Qual o resultado disso? O de forçar as grandes potências a uma intervenção disfarçada mas contínua, nos assuntos internos dos países do Terceiro Mundo, pois passou a ser importantíssimo contar com um governo amigo, qualificado para pedir a intervenção armada, sem lesão à Carta da ONU.
Assim, as Nações Unidas não puderam tornar-se efetivo instrumento de segurança coletiva e é duvidoso que venham a sê-lo no futuro. E um fato de irrecusável evidência o afastamento das grandes potências ocidentais da ONU, à proporção que ela se foi transformando, pelo afluxo de novos membros afro-asiáticos, num órgão cada vez mais representativo do Terceiro Mundo e fórum de suas reivindicações.
Diz-se que a ONU exerce considerável influência na formação de uma opinião pública hostil à guerra. E possível que isso ocorra, mas cumpre lembrar que são relativamente poucos os Estados realmente abertos a essa propaganda pacifista. Só os países democráticos são
deveras sensíveis a ela.
A verdadeira ação das Nações Unidas pela paz é lenta e indireta, conquanto fecunda. Nela, pelas suas agências, se processa um levantamento dos problemas mundiais - que poderiam ser causas de guerra -, levantamento esse impossível de ser praticado por uma nação isolada. Na ONU, se vai esboçando um pensamento de amplitude universal, pela harmonização ou superação de conceitos discordantes. O planejamento indicativo foi aceito pelas sociedades de mercado, em grande parte graças à ONU. Isso quer dizer que, a longo prazo, poderá haver uma homogeneização do atual sistema internacional heterogêneo. Na ONU, são ventilados e discutidos problemas cuja solução só poderá ser supra-estatal. Há uma enorme área de cooperação no âmbito das Nações Unidas, que, indubitavelmente, servirá à causa da paz. Enfim, ali se tece uma lenta, mas firme rede de congraçamento dos povos.
Por isso, a ONU é insubstituível. Acima de tudo, ela é um símbolo da almejada unidade internacional. Tanto é assim, que nenhum Estado propõe sua dissolução e todos desejam a ela pertencer. Ninguém sustenta a sua inutilidade e bastaria isso para consagrá-la como organização benemérita e para justificar as esperanças no seu futuro.

Jornal do Brasil, 22/01/1984

 
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